Nachfolgend veröffentlichen wir einen Artikel von Joseph E. Cantor, einem Experten für Fragen zur amerikanischen Bundesregierung beim Forschungsdienst des Kongresses, einer Abteilung der Kongressbibliothek. Er begann seine Karriere dort 1973, nachdem er seinen BA von der Johns Hopkins University erhalten hatte. Seit 1979 ist sein Spezialgebiet Wahlkampffinanzierung. Auf diesem Gebiet berät er den Kongress, analysiert relevante Punkte und schlägt entsprechende Gesetzesänderungen vor.

Ein bekannter amerikanischer Politiker sagte einmal, dass "Geld die Muttermilch der Politik ist". Dies überrascht nicht, denn die amerikanische Version einer demokratischen Regierung basiert auf freien und offenen Wahlen sowie einer Tradition des Pluralismus, in dem verschiedene Interessen um Einfluss in der Politik wetteifern. Das trifft vor allem heutzutage zu, da es durch die Größe der Wählerschaft besonders bei Wahlen für hohe Ämter unerlässlich ist, über die Massenmedien mit den Wählern zu kommunizieren. Die Sendezeit ist ein wirksames aber auch kostspieliges Mittel, um ein Massenpublikum zu erreichen.

In den Vereinigten Staaten bekommen die Kandidaten für ein öffentliches Amt ihre Wahlkampffinanzierung normalerweise aus vier verschiedenen Quellen: (1) von einzelnen Bürgern, die direkt spenden; (2) ihrer eigenen politischen Partei; (3) von Interessengruppen, die häufig durch politische Aktionsausschüsse (political action committees – PACs) spenden; und (4) aus persönlichen Mitteln und Familienvermögen. Seit den siebziger Jahren steht für einige Wahlen außerdem eine fünfte Quelle zur Verfügung - die öffentlichen Gelder. Ein Großteil der öffentlichen Gelder fließt in die Präsidentschaftswahlen.

Durch verstärkte Nutzung von Radio und Fernsehen und die Professionalisierung der Politik werden Wahlkämpfe immer teurer. Im Jahr 2000 gaben die Kandidaten der Präsidentschaftswahlen 607 Millionen Dollar und die Kandidaten für den Kongress etwas über eine Milliarde Dollar aus. Kandidaten, die einen Sitz im Senat der Vereinigten Staaten erhielten, gaben in jenem Jahr im Durchschnitt 7,4 Millionen Dollar aus; jene, die einen Sitz im amerikanischen Repräsentantenhaus gewannen, investierten durchschnittlich 849.000 Dollar. Die Ausgaben der einzelnen Kandidaten fallen bei den Gesamtausgaben im Wahlkampf allerdings immer weniger ins Gewicht, da Parteien und Interessengruppen eine immer größere Rolle bei der direkten Kommunikation mit dem Wähler spielen.

Die klassische Form der Unterstützung seitens politischer Parteien und Interessengruppen bestand aus finanziellen Zuwendungen, an den Kandidaten, der das Geld für Wählerkontakte ausgab, um die Wähler durch Werbung, Postwurfsendungen und so weiter zu überzeugen und um sicherzustellen, dass die Wähler zur Wahl kommen, um ihre Stimme abzugeben. Im heutigen Wahlkampf unterstützen politische Parteien und Interessengruppen nicht nur ihre bevorzugten Kandidaten, sondern setzen Gelder auch direkter ein, um ihren eigenen Einfluss auf den Wahlausgang zu maximieren. Dadurch wird es schwieriger, die Geldströme während der Wahlen zu kontrollieren. Eine besondere Herausforderung für die Politiker ist die Lenkung der Geldmittel, die nicht direkt von den Kandidaten kontrolliert werden.

Kritiker machen schon seit langem darauf aufmerksam, dass die hohen Ausgaben im amerikanischen Wahlkampf in Kombination mit der Finanzierung durch private Gelder Anlass zur Sorge über eine unzulässige Beeinflussung der Politik durch wohlhabende Spender und Interessengruppen geben. Als Problemlösung werden meist verschärfte staatliche Regelungen für Geldströme in der Politik vorgeschlagen. Durch eine verbesserte Transparenz soll das Bewusstsein der Öffentlichkeit für Wahlkampffinanzierung geschärft werden, so dass "spezielle Interessen" das allgemein wahrgenommene "öffentliche Interesse" nicht mehr behindern können. Den "Reformern" gegenüber stehen jene, die die Wahlausgaben als angemessen im Vergleich zu den Kosten von Gütern und Dienstleistungen in der heutigen Volkswirtschaft und der Größe des Staatshaushaltes sehen. Diese Beobachter betrachten die Wahlkampfausgaben als den Preis, den eine Demokratie für den Wettstreit bei der Wahl zahlen muss mit hohen Geldspenden der Interessengruppen als zeitgenössischem Ausdruck des lang etablierten amerikanischen Pluralismus. Die Judikative meldet beim Thema Regulierung der Wahlkampffinanzierung häufig noch in einem weiteren Punkt Bedenken an. Eine Begrenzung der Wahlkampffinanzierung und der Wahlkampfausgaben könnte die von der Verfassung geschützten Rechte des Spenders auf freie Meinungsäußerung in der Politik unzulässig einschränken.

Man sollte vielleicht anmerken, dass das derzeitige amerikanische System der Wahlkampffinanzierung die verschiedenen Philosophien der Reformer, die Sicht der Befürworter des bestehenden Systems und die Rechtssprechung, die die Parameter für die Regulierung durch die Regierung festgelegt hat, miteinander verbindet. Das System spiegelt also sowohl die verabschiedeten – und bestätigten – Gesetze als auch die Entwicklung der amerikanischen Politik wider.

Unterschiede in den politischen Systemen von Demokratien

Vergleiche des amerikanischen Systems der Wahlkampffinanzierung mit dem anderer Demokratien können uns helfen, einige einzigartige Aspekte des politischen Systems der Vereinigten Staaten zu verstehen.

Kandidatenbezogene Wahlen. Zuallererst wäre die Abkehr Amerikas von der in den meisten Demokratien existierenden Ausprägung des parlamentarischen Systems zu nennen, bei dem die politischen Parteien im Mittelpunkt der Wahl und der Regierungsführung stehen. Die Parteien spielen bei den amerikanischen Wahlen noch immer eine wichtige Rolle. Allerdings haben sie lange nicht mehr die Bedeutung, die ihnen früher in der Geschichte zukam, vor den vielen Reformen und anderen Änderungen, die während des zwanzigsten Jahrhunderts erfolgten.

Was immer auch geschieht: die Vereinigten Staaten haben ein kandidatenbezogenes, kein parteienbezogenes Wahlsystem. Die Kandidaten sind unabhängig, ihre Karriere oder Nominierung hängt nicht von Parteifunktionären ab, sondern von den Wählern der Vorwahlen. Während diese Unabhängigkeit positive Effekte wie größere Offenheit und Rechenschaftspflicht mit sich bringt, hat sie andererseits zu einem Anstieg der Wahlkampfkosten geführt, da die Kandidaten einen quasi-unabhängigen Unterstützungsapparat und unabhängige Geldgeber benötigen. Außerdem sind viele Wähler heutzutage stolz darauf, parteiunabhängig zu wählen. Folglich stimmen sie "für die Person, nicht für die Partei", also muss der Kandidat sich gut als öffentliche Person darstellen können.

Erster Zusatzartikel zur amerikanischen Verfassung. Ein weiterer einzigartiger Aspekt des amerikanischen Systems ist die große Rolle, die diese wohl definierten Rechte auf Rede- und Vereinigungsfreiheit spielen, die im ersten Zusatzartikel zur amerikanischen Verfassung garantiert werden. Es ist Aufgabe der Judikative zu entscheiden, ob erlassene Gesetze im Widerspruch zu diesen Rechten stehen. In seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 1976 – Buckley ./. Valeo – urteilte das Oberste Bundesgericht der Vereinigten Staaten wie folgt: Ausgaben von Wahlkampagnen, politischen Parteien und Interessengruppen, die der Kommunikation mit dem Wähler dienen, unterliegen keiner Begrenzung. Der Umfang von Spenden einzelner Geldgeber an zur Wahl stehende Kandidaten oder Parteien darf eingeschränkt werden. Das Gericht führte aus, dass eine Begrenzung von Ausgaben, die der Kommunikation mit dem Wähler dienen eine unzulässige Einschränkung der Redefreiheit wären. Gleichzeitig stellte das Gericht fest, dass Begrenzungen einzelner Geldquellen (zum Beispiel Spenden) zwar ebenfalls zu einer Einschränkung der Redefreiheit führen könnten, angemessene Grenzen jedoch angebracht seien, da der Staat das System vor realer oder offensichtlicher Korruption, hervorgerufen durch Quidproquo-Beziehungen zwischen Spendern und Kandidaten, schützen muss. Durch eine Abwägung des Rechts, Geld auszugeben, mit dem Recht auf Redefreiheit und durch die Unterscheidung von Geld, das an den Kandidaten geht und Geld, das vom Kandidaten ausgegeben wird, haben die Rechtsprechung dieses Gerichtes und folgende Entscheidungen von nachgeordneten Gerichten tiefgreifende Auswirkungen auf die Regulierung und den Fluss von Geldströmen in der amerikanischen Politik gehabt.

Staatliche Unterstützung der Politik. Die wesentlich großzügigere Nutzung von öffentlichen Geldern zur Finanzierung von Wahlen in anderen Demokratien ist ein weiterer Unterschied zum politischen System der Vereinigten Staaten. Subventionen der Regierung für einzelne Parteien sind international weit verbreitet. Kostenlose Sendezeit wird besonders dann zur Verfügung gestellt, wenn große Fernsehsender im Besitz der Regierung sind, was in den Vereinigten Staaten nicht der Fall ist. Durch direkte Subventionen in Kombination mit kostenloser Sendezeit wird der Druck auf Politiker verringert, Wahlkampfgelder zu sammeln.

Einige Amerikaner sind seit langem Befürworter ähnlicher staatlicher Subventionen für den Wahlkampf. Gleichzeitig treten sie für kostenlose oder kostengünstigere Sendezeit ein, die von den Privatsendern zur Verfügung gestellt werden soll. Sie waren bei der gesetzlichen Umsetzung ihrer Ideen teilweise erfolgreich. Diese Richtlinien stoßen jedoch auf Widerstand. Zum einen aus philosophischen Gründen (das heißt, Steuerzahler müssten Kandidaten unterstützen, die sie vielleicht ablehnen) und zum anderen aus praktischen Gründen (wie soll man zum Beispiel ein vollkommen faires System der Wahlkampfsubventionierung aufbauen).

Diejenigen, die für eine öffentliche Unterstützung von Kandidaten eintreten, waren in den siebziger Jahren bei der gesetzlichen Einrichtung eines solchen Systems für Präsidentschaftswahlen sowie für einige Wahlen auf bundesstaatlicher und auf kommunaler Ebene erfolgreich, konnten sich mit ihrer Idee aber nicht bei den amerikanischen Kongresswahlen durchsetzen. Seit 1976 haben die Präsidentschaftskandidaten der großen Parteien automatisch Anrecht auf eine Subvention für die allgemeine Wahl (etwa je 67 Millionen Dollar für den Republikaner George W. Bush und den Demokraten Al Gore im Jahr 2000). Die Parteien erhalten für ihre Nominierungsparteitage Subventionen, und bei den Vorwahlen gibt es staatliche Gelder, mit denen kleine Einzelspenden an die Kandidaten verdoppelt werden.

Als Gegenleistung für die Unterstützung müssen sich die Kandidaten verpflichten, ihre Wahlkampfausgaben zu begrenzen. Diese Regelung wurde vom Obersten Bundesgericht zugelassen, da sie freiwilliger Natur ist. Die Wirksamkeit dieser Grenzen wurde jedoch von der Fähigkeit interessierter Personen und Gruppen untergraben, trotzdem Geld für die Kandidaten zur Verfügung zu stellen. Dies geschieht auf legalem Weg, allerdings in einer Weise, die über den Rahmen des amerikanischen Bundesgesetzes hinausgeht ("weiches Geld", das im Folgenden erklärt wird).

Die wesentlichen Grundsätze der Bundesgesetze

Seit den siebziger Jahren regeln drei wesentliche Grundsätze die Bundesgesetze zur Wahlkampffinanzierung in den Vereinigten Staaten. Sie gelten für alle Präsidentschafts- und Kongresswahlen. (Jeder der 50 Bundesstaaten hat seine eigenen Regeln für Wahlen auf bundesstaatlicher oder kommunaler Ebene.) Diese Grundsätze sind die folgenden:

Öffentliche Bekanntgabe finanzieller Aktivitäten. Öffentliche Transparenz der Wahlgelder vereinfacht eine Kontrolle seitens der Opposition und der Medien und gilt daher als bestes Mittel zur Abschreckung von Korruption, die durch Wahlkampfspenden und –ausgaben entstehen könnte. Über diesen Aspekt der staatlichen Regelungen herrscht weitgehend Einigkeit, zumindest im Grundsatz. Auf Bundesebene müssen daher in regelmäßigen Abständen Berichte angefertigt werden, in denen sowohl die Gesamtsummen als auch detaillierte Auflistungen aller Summen über 200 Dollar eingetragen sind.

Verbote bestimmter Geldquellen. Für Unternehmen, Bundesbanken und Gewerkschaften war es lange verboten, Gelder aus ihren Kassen – Unternehmensgewinne und Mitgliedsbeiträge – zu verwenden, um Bundeswahlen zu beeinflussen. Allerdings sind diese Geldquellen bei vielen Wahlen auf bundesstaatlicher Ebene zugelassen. Diese Vereinigungen können jedoch politische Aktionsausschüsse einsetzen, um freiwillige Spenden von Geschäftsführern, Aktionären und Gewerkschaftsmitgliedern zu sammeln. Solche Fonds können in Bundeswahlen eingesetzt werden und dadurch den Einfluss der spendenden Unternehmen oder Gewerkschaften geltend machen. Ferner sind bei allen amerikanischen Wahlen Spenden von Ausländern verboten.

Begrenzung bestimmter Geldquellen. Die Bundesgesetze begrenzen die Summen, mit denen Kandidaten, Parteien und Gruppen, die an Bundeswahlen teilnehmen, unterstützt werden dürfen. Hierbei spielt es keine Rolle, ob diese Gelder von Einzelpersonen, politischen Aktionsausschüssen oder Parteien kommen. Eine Einzelperson darf einen Kandidaten mit 2.000 Dollar pro Wahl unterstützen und in einem Zweijahreszeitraum insgesamt 95.000 Dollar an die Gesamtheit der Kandidaten, Parteien und politischen Ausschüsse spenden. Ein politischer Ausschuss darf einen Kandidaten pro Wahl mit höchstens 5.000 Dollar unterstützen, für die Gesamtsumme der Spenden gibt es allerdings keine Obergrenze.

Der Anstoß für eine Reform der Wahlkampffinanzierung

Die Probleme, die aus der Verbindung von Geld und Politik hervorgehen, haben das Thema Wahlkampffinanzierung zu einem Dauerbrenner in den Vereinigten Staaten gemacht. In den achtziger und neunziger Jahren haben Befürworter der Reformen erfolglos versucht, das Regelwerk aus den siebziger Jahren zu verschärfen, um so die Rolle und Bedeutung des Geldes im politischen System einzudämmen.

Das Gesetz, das schließlich 2002 verabschiedet wurde, hatte jedoch wenig Ähnlichkeit mit seinen Vorgängern. Während jene Maßnahmen darauf abzielten, das bestehende Bundesregulierungssystem zu verbessern, ist das Ziel des Überparteilichen Gesetzes zur Reform der Wahlkampffinanzierung (Bipartisan Campaign Reform Act BCRA) aus dem Jahr 2002 (auch bekannt als McCain-Feingold, da diese beiden Senatoren die treibenden Kräfte bei der Umsetzung des Gesetzes waren) der Erhalt des Systems. Dazu sollen Aktivitäten, die von den Befürwortern als Umgehung des Bundesgesetzes zur Wahlkampffinanzierung gesehen wurden, der Regulierung durch die Bundesaufsicht unterworfen werden.

In den achtziger Jahren begannen die Bundesparteien, wesentlich mehr Geld zu sammeln, als eigentlich laut Bundesgesetz erlaubt war, obwohl dies scheinbar nicht bei den Bundeswahlen eingesetzt wurde. Die Rückkehr des "Geldsacks" – des mächtigen, wohlhabenden Spenders, die eigentlich durch die Reformen der siebziger Jahre gestoppt werden sollte – führte zu einem rasanten Anstieg des "weichen Geldes" in den amerikanischen Wahlen. Dieser Begriff beschreibt Gelder, die außerhalb des Rahmens des Bundesgesetzes zur Wahlkampffinanzierung gesammelt und ausgegeben werden, die aber zumindest indirekten Einfluss auf die Bundeswahlen haben. Im Gegensatz zu "hartem Geld", das in Übereinstimmung mit den Bundeswahlgesetzen gesammelt und ausgegeben wird.

Meist wurden diese weichen Geldspenden – in Beträgen und aus Geldquellen, die bei den Bundeswahlen nicht eingesetzt werden dürfen - an Parteiorganisationen in den Bundesstaaten weitergeleitet, wo sie für die Arbeit an der Basis und die Mobilisierung der Wähler eingesetzt wurden. Durch die Förderung dieser Aktivitäten unterstützten sie unweigerlich sowohl die Bundeskandidaten als auch die Wahlen auf bundesstaatlicher und kommunaler Ebene, auf die sie ausgerichtet waren. Darüber hinaus ließen die gemeinsamen Spendenaufrufe von Funktionären und Kandidaten der Partei auf Bundes- und Bundesstaatenebene den Schluss zu, dass die Spenden in erster Linie der Unterstützung der Bundeskandidaten dienen sollten.

Erst während der Bundeswahlen 1996 setzte sich schließlich die Meinung durch, dass das Regulierungssystem dem Zusammenbruch nahe sei. Es wurden in jenem Jahr nicht nur 900 Millionen Dollar weiches Geld von den politischen Parteien gesammelt, sondern Interessengruppen und politische Parteien entdeckten einen neuen Weg, um die Bundeswahlen unter Umgehung der Beschränkungen durch Bundesgesetze zu beeinflussen: Lobbyismus zu wahlbezogenen Themen. Bei dieser Form der Unterstützung durch weiches Geld werden die Kandidaten durch öffentliche Mitteilungen mit Meinungen zu bestimmten Themen in Verbindung gebracht, ohne dass explizit die Ablehnung oder Wahl eines ausdrücklich erwähnten Kandidaten gefordert wird.

Da die meisten Gerichte unterer Instanzen bei der Auslegung des Urteils im Fall Buckley ./. Valeo eine explizite Formulierung forderten, um die Mitteilung staatlichen Regulierungen zu unterwerfen, konnten Gruppen öffentliche Informationen verbreiten, die positive oder negative Meinungen von Amtsinhabern - die zudem Kandidaten bei den bevorstehenden Wahlen waren – bestärkten, ohne den Beschränkungen durch die Bundeswahlgesetze zu unterliegen. Bei den Wahlen des Jahres 1996 und den folgenden Wahlen wurden schätzungsweise zweistellige Millionenbeträge an Dollar auf diese Art ausgegeben, wobei es unmöglich ist, die genauen Beträge festzustellen, da nur eine geringe oder gar keine Offenlegung erforderlich war.

Die Auswirkung von McCain-Feingold

Nach 1996 verlagerten die Reformer ihre Konzentration von der Begrenzung der politischen Aktionsausschüsse, der Wahlkampfausgaben und der öffentlichen Finanzierung auf das Schließen von Schlupflöchern, die ihrer Meinung nach die staatliche Regulierung der Gelder in der Politik immer bedeutungsloser werden ließen. Das McCain-Feingold-Gesetz aus dem Jahr 2002 verbietet Bundesparteien, Bundeskandidaten oder gewählten Vertretern im Allgemeinen, weiches Geld zu sammeln oder auszugeben. Außerdem verbietet es den Parteien auf bundesstaatlicher und kommunaler Ebene weiches Geld für "Aktivitäten im Bundeswahlkampf" auszugeben. In Bezug auf Lobbyismus für bestimmte Themen fordert das neue Gesetz eine Offenlegung jeglicher politischer Werbung, die sich auf ausdrücklich genannte Kandidaten für Bundesämter bezieht und bis zu 30 Tage vor einer Vorwahl oder 60 Tage vor einer allgemeinen Wahl gesendet wird. Ferner verbietet es Spenden aus Unternehmens- oder Gewerkschaftsmitteln.

Während der Jahre, in denen über die Verabschiedung des Gesetzes McCain-Feingold debattiert wurde, hing die Frage der Verfassungsmäßigkeit über den Diskussionen. Das war vielleicht unvermeidlich nach den Erfahrungen mit dem Buckley ./. Valeo-Urteil von 1976, das ein System mit weitreichenden Folgen für Geldströme bei Bundeswahlen hinterließ, das sich der Kongress so nicht vorgestellt hatte. Je näher das Gesetz der Verabschiedung kam, desto stärker rückte die Frage der Verfassungsmäßigkeit in den Vordergrund der Debatte. Da der Wahlkampf 2004 bereits begonnen hat und die Politiker sich an das neue Gesetz anpassen möchten, wartet die politische Gemeinschaft gespannt auf eine schnelle gerichtliche Überprüfung, die von McCain-Feingold in Auftrag gegeben wurde.

Am 2. Mai 2003 gab es das erste Urteil als das amerikanische Bezirksgericht für den District of Columbia im Fall McConnell ./. Bundeswahlkommission das generelle Verbot zum Sammeln weichen Geldes durch Bundesparteien verbunden mit der anschließenden Nutzung durch Parteiorganisationen auf bundesstaatlicher und kommunaler Ebene verwarf, das Verbot öffentlicher Mitteilungen, die die Bundeswahlen direkter betreffen könnten sowie das Sammeln weichen Geldes von Kandidaten und gewählten Vertretern auf Bundesebene aber bestehen ließ. Außerdem verwarf das Gericht die zeitnah zu Wahlen bestehende Einschränkung von Werbespots für Bundeskandidaten, überraschte Beobachter aber mit der Genehmigung einer subjektiveren Regelung, die die Werbespots unabhängig vom Ausstrahlungszeitpunkt danach beurteilt, ob sie einen Bundeskandidaten unterstützen oder ablehnen. Das Urteil wurde später ausgesetzt, um die Verwirrung unter den Wahlkämpfern des Jahres 2004 so gering wie möglich zu halten. Die endgültige Entscheidung obliegt dem Obersten Bundesgericht, vor dem im September die mündlichen Anhörungen stattfinden werden.

Wird das Oberste Bundesgericht dem seit der Buckley ./. Valeo-Entscheidung allgemein vorherrschendem Muster folgen und die Ausweitung der Regelungen des neuen Gesetzes auf die Redefreiheit zurückweisen? Oder wird es aufgrund von umfangreichem Beweismaterial und Jahren der Erfahrung mit früheren Gesetzen zu dem Schluss kommen, dass die Gefahren von Korruption und übermäßigem Einfluss durch wohlhabende Personen und Gruppen vielleicht doch stärkere Regulierung erfordern als andernfalls wünschenswert wäre? Sicher ist, das zu erwartende Urteil des Obersten Bundesgerichtes wird tiefgreifende Auswirkungen auf zukünftige Anstrengungen zur Regulierung von Geldströmen in der Politik haben.

Amerika Dienst, 1. März 2004
Embassy of the United States of America, Berlin, Germany