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Die Legislative:
Ausschusssystem und Aufsichtsfunktion des Kongresses |
| DAS AUSSCHUSSVERFAHREN Eines der Hauptmerkmale des Kongresses ist die vorherrschende Rolle der Ausschüsse bei seinen Verfahren. Die heutige Bedeutung der Ausschüsse entwickelte sich im Laufe der Zeit, sie war nicht verfassungsrechtlich beabsichtigt, da Ausschüsse in der Verfassung keine Erwähnung finden. Zurzeit zählt der Senat 17 ständige Ausschüsse, das Repräsentantenhaus 19. Jeder Ausschuss ist auf einen konkreten gesetzgeberischen Bereich spezialisiert: auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Bankwesen, Landwirtschaft, Handel, Bewilligung, um nur einige zu nenen. Fast jeder in einer Kammer eingebrachte Gesetzentwurf wird zur Untersuchung und Empfehlung an einen Ausschuss weitergeleitet. Der Ausschuss kann jede an ihn weitergeleitete Angelegenheit billigen, überarbeiten, zurückweisen oder ignorieren. Es ist fast unmöglich, dass ein Gesetzentwurf im Repräsentantenhaus oder im Senat ohne die Billigung eines Ausschusses vorgetragen wird. Im Repräsentantenhaus muss eine Petition zur Entlassung eines Gesetzentwurfs aus dem Ausschuss in den Sitzungssaal von 218 Abgeordneten unterzeichnet werden; im Senat ist die Mehrheit der Mitglieder erforderlich. In der Praxis erhalten derartige Entlassungsanträge selten die erforderliche Unterstützung. Die Mehrheitspartei in jeder Kammer kontrolliert das Ausschussverfahren. Ausschussvorsitzende werden von der Fraktion oder einer hierfür designierten Gruppe von Parteimitgliedern gewählt. Minderheitenparteien sind in den Ausschüssen proportional zu ihrer Stärke in jeder Kammer vertreten. Gesetzesvorlagen können auf verschiedene Art und Weise eingebracht werden. Einige werden von ständigen Ausschüssen erarbeitet, einige von Sonderausschüssen, die für die Behandlung bestimmter gesetzgeberischer Fragen gebildet wurden und einige können vom Präsidenten oder anderen Vertretern der Exekutive eingebracht werden. Bürger und Organisationen außerhalb des Kongresses können Mitgliedern Gesetzesvorschläge unterbreiten, und auch die Senatoren und Abgeordneten selbst können Gesetzentwürfe initiieren. Nachdem sie eingebracht wurden, werden die Gesetzentwürfe den designierten Ausschüssen zugeleitet, die in den meisten Fällen eine Reihe von öffentlichen Anhörungen ansetzen, um den Befürwortern oder Gegnern des Entwurfs die Möglichkeit zu geben, ihre Ansichten darzulegen. Der Anhörungsprozess, der sich über mehrere Wochen oder Monate erstrecken kann, öffnet das Gesetzgebungsverfahren für die Beteiligung der Öffentlichkeit. Ein Vorteil des Ausschusssystems ist, dass er es Mitgliedern des Kongresses und ihren Mitarbeitern ermöglicht, in verschiedenen gesetzgeberischen Bereichen einen beachtlichen Erfahrungsschatz zu sammeln. In den Anfangsjahren der Republik, als die Bevölkerungszahlen noch niedrig und die Pflichten der Bundesregierung eng begrenzt definiert waren, war derartiges Fachwissen nicht von so großer Bedeutung. Jeder Abgeordneter war Generalist und besaß Kenntnisse in allen Bereichen, die von Interesse waren. Die Vielschichtigkeit des heutigen Lebens erfordert Fachwissen, was bedeutet, dass gewählte Vertreter oft in ein oder zwei politischen Bereichen Kenntnisse erwerben. Wenn ein Ausschuss sich für einen Entwurf ausgesprochen hat, wird der Gesetzesvorschlag zur Debatte weitergeleitet. Im Senat erlauben die Regeln eine zeitlich praktisch uneingeschränkte Debatte. Im Repräsentantenhaus setzt der Regelausschuss aufgrund der großen Zahl von Abgeordneten meist Grenzen. Nach dem Ende der Debatte stimmen die Mitglieder entweder für die Gesetzesvorlage, gegen sie oder lassen sie ruhen – was eine Zurückstellung und damit so viel wie eine Ablehnung bedeutet – oder schicken sie zurück in den Ausschuss. Ein von einer Kammer verabschiedetes Gesetz wird der anderen Kammer zur weiteren Bearbeitung zugeleitet. Wenn die Gesetzesvorlage von der zweiten Kammer geändert wird, wird ein aus beiden Kammern zusammengesetzter Vermittlungsausschuss eingesetzt, um einen Kompromiss zu finden. Nachdem es von beiden Kammern verabschiedet wurde, wird das Gesetz dem Präsidenten vorgelegt, der dazu Stellung nehmen muss, damit es in Kraft treten kann. Der Präsident hat die Wahl, das Gesetz entweder zu unterzeichnen – dann erlangt es Gesetzeskraft – oder ein Veto einzulegen. Ein vom Präsidenten abgelehntes Gesetz muss von einer Zweidrittelmehrheit beider Kammern gebilligt werden, um dennoch in Kraft zu treten. Der Präsident kann auch sowohl die Unterzeichnung eines Gesetzes als auch die Einlegung eines Vetos ablehnen. In diesem Fall tritt das Gesetz zehn Tage (ohne Sonntage) nach Vorlage ohne seine Unterschrift in Kraft. Die einzige Ausnahme von dieser Regel kommt zum Tragen, wenn der Kongress sich nach Vorlage des Gesetzes und vor Ablauf der Zehn-Tage-Frist vertagt; die Weigerung des Präsidenten zu handeln negiert dann das Gesetz – ein als "Tachenveto" (pocket veto) bekanntes Verfahren. INVESTIGATIVE KOMPETENZEN DES KONGRESSES Eine der bedeutendsten nicht legislativen Funktionen des Kongresses ist die Ermittlungsbefugnis. Diese Verantwortung wird meist den Ausschüssen übertragen – entweder einem ständigen Ausschuss, einem für einen bestimmten Zweck eingesetzten Sonderausschuss oder gemeinsamen Ausschüssen mit Mitgliedern aus beiden Kammern. Ermittlungen werden durchgeführt, um Informationen über zukünftig notwendige Gesetze zu erhalten, die Wirkung von bereits verabschiedeten Gesetzen oder die Qualifikationen und Leistungen der Mitarbeiter und Beamten anderer Gewalten zu überprüfen und, in seltenen Fällen, um die Vorarbeit für Amtsenthebungsverfahren zu leisten. Oft wenden sich die Ausschüsse an Experten von außen, um die Ermittlungsanhörungen durchzuführen und detaillierte Untersuchungen vorzunehmen. Die investigative Kompetenz hat bedeutende logische Folgen. Eine ist die Befugnis zur Veröffentlichung der Ermittlungen und ihrer Ergebnisse. Die meisten Ausschussanhörungen sind öffentlich, und in den Massenmedien wird umfassend über sie berichtet. Ermittlungen des Kongresses sind deshalb ein wichtiges Instrument für den Gesetzgeber, die Öffentlichkeit zu informieren und das öffentliche Interesse an nationalen Belangen zu wecken. Kongressausschüsse haben außerdem die Befugnis, unwillige Zeugen zur Aussage zu zwingen, Zeugen, die die Aussage verweigern, der Missachtung des Kongresses, und Zeugen, die eine Falschaussage machen, des Meineids zu bezichtigen. INOFFIZIELLE PRAKTIKEN DES KONGRESSES Im Gegensatz zu den parlamentarischen Systemen in Europa hat das Verhalten der amerikanischen Gesetzgeber wenig mit zentraler Parteidisziplin zu tun. Jede der großen amerikanischen politischen Parteien ist eine Koalition aus kommunalen und bundesstaatlichen Organisationen, die zusammen in Vierjahresintervallen für den Präsidentschaftswahlkampf eine nationale – republikanische oder demokratische - Partei bilden. Deshalb verdanken die Mitglieder des Kongresses ihre Position ihrer Wählerschaft in den Kommunen und Bundesstaaten und nicht der nationalen Parteiführung oder ihren Kollegen im Kongress. Folglich ist das gesetzgeberische Verhalten der Abgeordneten und Senatoren eher individualistisch oder idiosynkratisch. Es spiegelt die große Vielfalt der vertretenen Wählerschaften wider und die Freiheit, die sich aus dem Aufbau einer loyalen persönlichen Wählerschaft ergibt. Der Kongress ist daher ein kollegiales und kein hierarchisches Gremium. Macht wird nicht von oben nach unten ausgeübt, wie in einem Unternehmen, sondern praktisch in jede Richtung. Es gibt nur minimale zentralisierte Autorität, da die Möglichkeiten, abzustrafen oder zu belohnen, gering sind. Kongresspolitik wird durch veränderliche Koalitionen gemacht, die sich je nach Thema unterscheiden können. Manchmal, wenn gegensätzlicher Druck ausgeübt wird – vom Weißen Haus und wichtigen wirtschaftlichen oder ethnischen Gruppen – nutzen die Gesetzgeber die Verfahrensregeln, um eine Entscheidung zu verzögern und damit zu vermeiden, einflussreiche Kreise zu verärgern. Ein Sache kann vertagt werden, wenn der betreffende Ausschuss keine ausreichenden öffentlichen Anhörungen abgehalten hat. Der Kongress kann eine Behörde auch anweisen, vor Erörterung eines Themas einen detaillierten Bericht vorzubereiten. Oder jede Kammer kann eine Maßnahme ruhen lassen und sie damit effektiv zurückweisen, ohne je in der Sache geurteilt zu haben. Es gibt informelle oder ungeschriebene Verhaltensstandards, die die Aufgaben und den Einfluss eines bestimmten Mitglieds oft bestimmen. "Insider", Abgeordnete und Senatoren, die sich auf ihre gesetzgeberischen Aufgaben konzentrieren, können in den Hallen des Kongresses mehr Macht haben, als "Outsider", die Anerkennung gewinnen, indem sie öffentlich über nationale Belange sprechen. Von den Mitgliedern wird höfliches Verhalten gegenüber ihren Kollegen erwartet. Persönliche Angriffe sind zu vermeiden, unabhängig davon, als wie inakzeptabel man die Politik des Gegners empfinden mag. Außerdem wird von den Mitgliedern erwartet, dass sie sich auf einige Politikbereiche spezialisieren und nicht behaupten, in allen gesetzgeberischen Bereichen kompetent zu sein. Wer sich an diese inoffiziellen Regeln hält, wird mit größerer Wahrscheinlichkeit in angesehene Ausschüsse oder zumindest in Ausschüsse, die für eine maßgebliche Zahl der eigenen Wähler von Interesse ist, gewählt. AUFSICHTSFUNKTION DES KONGRESSES Im Wörterbuch wird "Aufsicht" als "sorgfältige Überwachung" definiert, und diese Vorgehensweise hat sich als eine der wirkungsvollsten Methoden des Kongresses zur Einflussnahme auf die Exekutive erwiesen. Durch die Aufsichtsbefugnisse des Kongresses werden Verschwendung und Betrug verhindert, Bürgerrechte und persönliche Freiheiten geschützt, die Einhaltung der Gesetze durch die Exekutive garantiert, Informationen für die Erarbeitung von Gesetzen und die Aufklärung der Öffentlichkeit zusammengetragen und die Leistung der Exekutive bewertet. Sie erstrecken sich auf Ministerien, Regierungsbehörden, Aufsichtsbehörden und die Präsidentschaft. Die Aufsichtsfunktion des Kongresses nimmt verschiedene Formen an: - Ausschussanfragen und –anhörungen, - formelle Konsultationen mit und Berichte vom Präsidenten, - Beratung des Senats und Zustimmung zu Verträgen und Nominierungen des Präsidenten, - Amtsenthebungsverfahren des Repräsentantenhauses und die entsprechenden Verfahren im Senat, - Verfahren im Repräsentantenhaus und im Senat gemäß dem 25. Verfassungszusatz, falls der Präsident sein Amt nicht ausüben kann oder das Amt des Vizepräsidenten nicht besetzt ist, - informelle Treffen zwischen Vertretern der Legislative und Exekutive, - Kongressmitgliedschaft in Regierungskommissionen, - Untersuchungen durch Kongressausschüsse und nachgeordnete Behörden, wie die Haushaltsbehörde des Kongresses, der Bundesrechnungshof, und die Behörde für Technologiebewertung – alles Organe des Kongresses. Aufgrund der Aufsichtsfunktion des Kongresses wurden Amtsinhaber zum Rücktritt gezwungen, politische Maßnahmen revidiert und der Exekutive wurden neue gesetzliche Kontrollen auferlegt. 1949 wurde durch Sonderermittlungsausschüsse des Senats korruptes Verhalten von hochrangigen Amtsinhabern der Truman-Regierung aufgedeckt. Daraufhin wurden bestimmte Behörden neu organisiert und eine Sonderkommission des Weißen Hauses zu Korruption in der Regierung eingesetzt. Die Übertragung von Anhörungen des Auswärtigen Ausschusses des Senats im Fernsehen Ende der sechziger Jahre trug zur Mobilisierung gegen den Vietnamkrieg bei. Durch die Watergate-Ermittlungen des Kongresses 1973 wurde aufgedeckt, dass Beamte des Weißen Hauses ihre Positionen gesetzeswidrig zu ihrem politischen Vorteil nutzten. Mit dem Amtsenthebungsverfahren des Justizausschusses des Repräsentantenhauses gegen Richard Nixon im folgenden Jahr wurde dessen Präsidentschaft beendet. Bei Ermittlungen von Sonderausschüssen 1975 und 1976 wurden gravierende Verstöße der Nachrichtendienste festgestellt und die Erarbeitung neuer Gesetze zur Kontrolle nachrichtendienstlicher Aktivitäten angeregt. 1983 warfen Ermittlungen des Kongresses in Zusammenhang mit einem Vorschlag, die Grenzkontrollaufgaben der Zollbehörde und der Einwanderungsbehörde zusammenzuführen, Fragen über die Befugnisse der Exekutive auf, derartige Veränderungen ohne neue Gesetze vorzunehmen. 1987 wurden Gesetzesverstöße bei den geheimen Waffenverkäufen der Exekutive an Iran und die Weiterleitung der Profite aus den Waffenverkäufen an die Contras, gegen die Regierung gerichtete Kräfte in Nicaragua, aufgedeckt. Die Erkenntnisse des Kongresses führten zu Gesetzesvorschlägen, die ähnliche Vorkommnisse in Zukunft verhindern sollen. Bei Ermittlungen einer überparteilichen Kongresskommission und den darauf folgenden Anhörungen im Senat 1996 und 1997 wurden Fälle von Missbrauch und Misswirtschaft bei der Finanzbehörde (Internal Revenue Service – IRS), der für die Erhebung von Einkommensteuer zuständigen Behörde, aufgedeckt. Der Finanzausschuss des Senats hörte Beamte der IRS an, die aussagten, dass der Druck, unbezahlte Steuern einzutreiben so groß sei, dass man die Steuerzahler zum Teil stark drangsaliere. Außerdem wurden Bürger angehört, die aussagten, dass sie fälschlich beschuldigt und von der IRS aggressiv verfolgt worden seien, weil sie ihre Steuern nicht bezahlt hätten. 1998 verabschiedete das IRS Reformgesetze, mit denen ein unabhängiger Aufsichtsrat geschaffen und der Schutz der Steuerzahler verbessert wurde. Hierzu zählt auch die Verlagerung der Beweislast bei Streitigkeiten in Steuerangelegenheiten vom Steuerzahler zur IRS. Die Aufsichtsbefugnisse des Kongresses haben sich immer wieder als entscheidende Kontrollfunktion bei der Beobachtung der Präsidentschaft und der Kontrolle der Politik erwiesen. DAS AUSSCHUSSSYSTEM Kongressausschüsse sind in der Verfassung nicht ausdrücklich vorgesehen. Während die Nation wuchs, nahm auch die Notwendigkeit für die sorgfältige Untersuchung anhängiger Gesetzesvorschläge zu. Das Ausschusssystem wurde 1789 ins Leben gerufen, als die Mitglieder des Repräsentantenhauses sich durch endlose Diskussionen über neue Gesetzesvorschläge blockiert sahen. Die ersten Ausschüsse beschäftigten sich mit Forderungen aus dem Unabhängigkeitskrieg, Poststraßen und –gebieten sowie dem Handel mit anderen Ländern. Im Laufe der Jahre wurden Ausschüsse als Reaktion auf politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Veränderungen gebildet und aufgelöst. Ein Ausschuss für Ansprüche aus dem Unabhängigkeitskrieg wird beispielsweise nicht mehr benötigt, allerdings haben beide Kammern des Kongresses einen Ausschuss für die Angelegenheiten ehemaliger Kriegsteilnehmer. Im 106. Kongress (1999 – 2000) gab es 19 ständige Ausschüsse im Repräsentantenhaus und 17 im Senat. Hinzu kamen vier gemeinsame ständige Ausschüsse mit Mitgliedern beider Kammern: Kongressbibliothek, Druckerei, Besteuerung und Wirtschaft. Zudem kann jede Kammer für die Untersuchung konkreter Probleme Sonderausschüsse einrichten. Aufgrund der zunehmenden Arbeitsbelastung sind aus den ständigen Ausschüssen außerdem etwa 150 Unterausschüsse hervorgegangen. Und was genau tun all diese Ausschüsse? Der zuständige Ausschuss muss jede Gesetzesvorlage – der Gesetzentwurf, der dem Kongress vorgelegt wird – sorgfältig überprüfen. Der Ausschuss führt normalerweise Anhörungen durch, bei denen Experten aussagen. Dies können nicht im Ausschuss vertretene Mitglieder des Kongresses sein, Vertreter der Exekutive, Vertreter von Organisationen des Privatsektors und einzelne Bürger. Nachdem alle Fakten gesammelt wurden, entscheidet der Ausschuss, ob über den Gesetzesvorschlag positiv berichtet wird oder ob Änderungen empfohlen werden. Manchmal lässt man die Vorlage auch ruhen, womit sie praktisch zurückgewiesen ist. Wenn eine Gesetzesvorlage allerdings den Ausschuss verlässt und vom gesamten Repräsentantenhaus oder Senat verabschiedet wird, kommt ein weiterer Ausschuss zum Zuge, der Unstimmigkeiten zwischen den verschiedenen Versionen des Repräsentantenhauses und des Senats der gleichen Gesetzesvorlage ausräumen soll. Dieser "Vermittlungsausschuss" setzt sich aus Mitgliedern beider Kammern zusammen, stellt den Entwurf zur Zufriedenheit aller Kongressmitglieder fertig und legt ihn dann zur endgültigen Erörterung und Abstimmung dem Repräsentantenhaus und dem Senat vor. Wird der Gesetzentwurf verabschiedet, wird er dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt. STÄNDIGE AUSSCHÜSSE DES KONGRESSES Repräsentantenhaus Landwirtschaft Bewilligung Streitkräfte Bankwesen und Finanzdienstleistungen Haushalt Handel Bildung und Erwerbstätige Staatsreform und Kontrolle Verwaltung des Repräsentantenhauses Internationale Beziehungen Justiz Ressourcen Geschäftsordnung Wissenschaft Mittelstand Verhaltenskodizes für Abgeordnete Verkehrswesen und Infrastruktur Angelegenheiten ehemaliger Kriegsteilnehmer Haushaltsfragen Senat Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft Bewilligung Streitkräfte Bankwesen Haushalt Handel, Wissenschaft und Verkehrswesen Energie und natürliche Ressourcen Umwelt und öffentliche Bauvorhaben Finanzen Auswärtiger Ausschuss Staatlicher Untersuchungsausschuss Gesundheit, Bildung, Arbeit und Rente Angelegenheiten amerikanischer Ureinwohner Justiz Geschäftsordnung und Verwaltung Mittelstand Angelegenheiten ehemaliger Kriegsteilnehmer Originaltext: Chapter 4: The Legislative Branch: The Reach of Congress "aus der aus dem Buch "Outline of the U.S. Government" -"Das amerikanische Regierungssystem"- , das vom Büro für internationale Informationsprogramme des US-Außenministeriums herausgegeben wurde. (erschienen im Amerika Dienst, 14. Juni 2005) . |
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| U.S. Diplomatic Mission to Germany/Public Affairs/Information Resource Centers Aktualisiert: Novemberr 2005 |