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"Aber was ist die Regierung, wenn nicht die größte aller Betrachtungen des menschlichen Wesens?"
— James Madison, The Federalist Papers, 1787-88
Für Thomas Jefferson, einen der amerikanischen Gründerväter und später der dritte Präsident der jungen Nation, waren die Federalist Papers "der beste Kommentar zu den Prinzipien der Regierung ... der jemals geschrieben wurde". Für den britischen Philosophen aus dem 19. Jahrhundert John Stuart Mill war die Sammlung von 85 kurzen Essays, die allgemein The Federalist genannt wurde, "die aufschlussreichste Abhandlung zur amerikanischen Regierung, die wir besitzen". Der scharfsinnige politische Kommentator Alexis de Tocqueville aus Frankreich schrieb 1835, es sei ein "ausgezeichnetes Buch, das den Staatsmännern aller Länder bekannt sein sollte".
Zeitgenössische Historiker, Juristen und Politikwissenschaftler waren sich im Allgemeinen darüber einig, dass The Federalist das bedeutendste Werk politischer Philosophie und pragmatischer Regierungsführung sei, das jemals in den Vereinigten Staaten geschrieben wurde. Es wurde mit Platons "Republik", Aristoteles' "Politik" und Thomas Hobbes' "Leviathan" verglichen. Zudem wurde es von den Politikern zahlreicher neu entstandener Nationen in Lateinamerika, Asien und Afrika zurate gezogen, als diese ihre eigenen Verfassungen ausarbeiteten.
Die Delegierten, die am 17. September 1787 in Philadelphia den Entwurf der amerikanischen Verfassung unterzeichneten, setzten fest, dass sie nur nach Zustimmung der ratifizierenden Versammlungen in 9 der 13 Staaten Wirksamkeit erlangen sollte. Obwohl nicht explizit festgelegt, konnte eine Ablehnung einer der beiden Schlüsselstaaten New York oder Virginia aufgrund deren Größe und Einfluss das ganze Vorhaben gefährden. Die Delegierten aus New York und Virginia waren in ihrer Meinung zur Verfassung stark gespalten. Der Gouverneur von New York, George Clinton, hatte seiner Ablehnung auch bereits Ausdruck verliehen.
Man würde meinen, dass ein so hochgelobtes und einflussreiches Werk wie die Federalist Papers das Ergebnis lebenslanger Erfahrungen in den Geisteswissenschaften und der Regierungsarbeit sind. In der Tat geht es größtenteils auf zwei junge Männer zurück: den 32-jährigen Alexander Hamilton aus New York und den 36-jährigen James Madison aus Virginia, die in großer Eile schrieben – manchmal bis zu vier Essays in einer einzigen Woche. John Jay, ein älterer Geisteswissenschaftler, der später zum ersten Präsidenten des Obersten Gerichtshofs ernannt wurde, verfasste fünf der Essays.
Hamilton, der während des Unabhängigkeitskrieges ein Verbündeter Washingtons war, bat Madison und Jay, ihn bei diesem wichtigen Projekt zu unterstützen. Ihre Absicht war, die Versammlung in New York zu überzeugen, die soeben entworfene Verfassung zu ratifizieren. Sie wollten unter dem gemeinsamen Pseudonym "Publius" einzeln Briefe an New Yorker Zeitungen schreiben, in denen sie die Verfassung erklären und verteidigen würden.
Hamilton initiierte das Projekt, entwarf die Reihenfolge der zu behandelnden Themen und sprach die meisten davon energisch in 51 der Briefe an. Die 29 Briefe Madisons erwiesen sich mit ihrer Mischung aus Offenheit, Ausgewogenheit und Scharfsinn jedoch als die denkwürdigsten Briefe. Es ist nicht klar, ob die Federalist Papers, die zwischen Oktober 1787 und Mai 1788 geschrieben wurden, einen entscheidenden Einfluss auf die schwierige Ratifizierung der Verfassung hatten. Aber es besteht kein Zweifel darüber, dass die Essays der maßgeblichste Kommentar zu diesem wichtigen Dokument wurden und noch heute sind.
EINE NEUE ART VON FÖDERALISMUS
Der vorrangigste und offensichtlichste Ansatz, der den Federalist Papers zu Grunde lag, war eine neue Definition des Föderalismus. Die ehemaligen amerikanischen Kolonisten hatten gerade erst den Unabhängigkeitskrieg gegen die Unterdrückung durch eine Monarchie gewonnen und wollten diese keinesfalls durch ein weiteres zentralisiertes, uneingeschränktes Regime ersetzen. Andererseits waren sie durch ihre Erfahrungen mit der Instabilität und Desorganisation zu Zeiten der Artikel der Konföderation – aufgrund von Missgunst und Wettbewerb zwischen den einzelnen Bundesstaaten – der Schaffung einer stärkeren Bundesregierung nicht abgeneigt. Einige der Federalist Papers argumentierten, dass eine neue noch nirgendwo erzielte Form des Gleichgewichts unmöglich sei. In der Tat stellten die Federalist Papers selbst ein Gleichgewicht her zwischen den nationalistischen Neigungen von Hamilton, der sich für die kommerziellen Interessen der Hafenstadt New York aussprach, und der Vorsicht von Madison, der wie zahlreiche Landwirte in Virginia weit entfernter Staatsgewalt misstrauisch gegenüberstand.
Madison schlug vor, dass die Bundesstaaten anstelle einer absoluten Souveränität jedes Bundesstaates, wie es die Artikel der Konföderation vorsahen, eine "Restsouveränität" in all den Bereichen bewahren sollten, die keine nationale Koordination erforderte. Der Prozess der Ratifizierung der Verfassung selbst symbolisierte seiner Auffassung nach das Konzept des Föderalismus, nicht des Nationalismus. Er sagte: "Die Zustimmung und Ratifizierung muss von den Menschen erteilt werden, nicht als Individuen, die eine gemeinsame Nation ausmachen, sondern als Repräsentanten der unterschiedlichen einzelnen Bundesstaaten, denen sie angehören... Der Akt, mit dem die Verfassung verabschiedet wird, wird deshalb kein nationaler, sondern ein föderaler Akt sein."
Hamilton schlug ein "Zusammenwirken" der Kräfte der Regierungen des Landes und der Bundesstaaten vor. Aber sein Bild der um die Sonne kreisenden Planeten, die trotzdem ihren eigenen Status bewahren, setzte die stärkere Bedeutung einer zentralen Regierung voraus. Hamilton und Jay (ebenfalls aus New York) fügten als Beispiel Bündnisse im Griechenland der Antike und dem Europa der damaligen Zeit an, die in Krisenzeiten zwangsläufig auseinanderbrachen. Für die Verfasser der Federalist Papers war die Lektion trotz aller Differenzen klar: das Überleben einer geachteten Nation erforderte die Übertragung bedeutender, wenn auch eingeschränkter Befugnisse auf die zentrale Bundesregierung. Sie waren der Auffassung, dass dies möglich sei, ohne die Identität oder Autonomie der einzelnen Bundesstaaten zu zerstören.
DAS SYSTEM DER GEGENSEITIGEN KONTROLLE UND GEMEINSAMEN VERANTWORTUNG (CHECKS AND BALANCES)
Die Federalist Papers weisen auch zum ersten Mal in der Geschichte der politischen Literatur auf die Idee der checks and balances als Möglichkeit der Einschränkung der Macht der Regierung und dem Verhindern eines Machtmissbrauchs hin. Das Konzept bezieht sich hauptsächlich auf die aus zwei Kammern bestehende Legislative, die für Hamilton und Madison der mächtigste Regierungszweig war. Das vermeintlich impulsive, direkt vom Volk gewählte Repräsentantenhaus sollte, so war der ursprüngliche Gedanke, von einem konservativeren Senat kontrolliert werden. Die Parlamente der Bundesstaaten sollten die Senatoren bestimmen. (Der 17. Verfassungszusatz aus dem Jahr 1913 änderte diese Bestimmung und ordnete die direkte Wahl der Senatoren durch das Volk an.) In einem Schreiben argumentierte Madison jedoch ganz allgemein, dass die "Ämter und Ministerien sich gegenseitig kontrollieren sollten" und "eine demokratisch gewählte Versammlung von einem demokratisch gewählten Senat kontrolliert werden müsse und beide diese Institutionen von einem demokratisch gewählten Präsidenten".
In seinem herausragendsten Essay (Nr. 78) verteidigte Hamilton das Recht des Obersten Gerichts (Supreme Court), über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu entscheiden, die von den Parlamenten des Landes oder der Bundesstaaten verabschiedet wurden. Diese historisch entscheidende Befugnis der Normenkontrolle (judicial review), so argumentierte er, war eine angemessene Kontrolle der Legislative, bei der die Wahrscheinlichkeit am höchsten sei, dass "der ansteckende Hauch der Zersplitterung die Quellen der Gerechtigkeit vergiften kann". Hamilton lehnte das britische Regierungssystem ausdrücklich ab, in dem das Parlament mit einer Mehrheit jede Entscheidung eines Gerichtes aufheben kann, der es nicht zustimmt. Er war vielmehr der Meinung, dass die Gerichte als "das Bollwerk einer eingeschränkten Verfassung gegen die Übergriffe der Legislative" gelten sollten. Nur der mühsame und schwierige Prozess einer Verfassungsänderung oder die langwierige Überzeugung der Mitglieder des Obersten Gerichts von einer anderen Meinung konnte die Interpretation des Gerichts dieses Dokuments ändern.
DAS MENSCHLICHE WESEN, DIE REGIERUNG UND DIE RECHTE DES EINZELNEN
Hinter dem System der gegenseitigen Kontrolle und gemeinsamen Verantwortung stand eine sehr realistische Sichtweise des menschlichen Wesens. Obwohl Madison und Hamilton glaubten, dass die besten menschlichen Eigenschaften Vernunft, Selbstdisziplin und Gerechtigkeit sind, erkannten sie auch die Anfälligkeit für Gefühlsausbrüche, Intoleranz und Habgier. In einer berühmten Textstelle schrieb Madison nach einer Erörterung der für die Erhaltung der Freiheit notwendigen Maßnahmen Folgendes: "Es mag dem menschlichen Wesen zugrunde liegen, dass solche Instrumente nötig sind, um Machtmissbrauch innerhalb der Regierung zu verhindern. Aber was ist die Regierung, wenn nicht die größte aller Betrachtungen des menschlichen Wesens? Wenn die Menschen Engel wären, wäre keine Regierung nötig. Wenn Engel regieren würden, müsste es keine externen oder internen Kontrollen für die Regierung geben. Bei der Gestaltung einer Regierung von Menschen über Menschen gibt es folgende große Schwierigkeit: Zuerst muss die Regierung in der Lage sein, die Regierten zu kontrollieren; dann muss sie zur Selbstkontrolle verpflichtet werden."
Im eindrucksvollsten und neuartigsten der Federalist Papers (Nummer 10) befasst sich Madison mit dieser doppelten Herausforderung. Seine Hauptsorge galt der Notwendigkeit, "die Heftigkeit der Zersplitterung zu durchbrechen und zu kontrollieren". Er bezog sich hier auf politische Parteien und sah Zersplitterung als die größte Gefahr für die Volksherrschaft an: "Ich weiß, dass einige Bürger ... von einer gemeinsamen Leidenschaft oder einem gemeinsamen Interesse angetrieben werden, die sich gegen die Interessen anderer Bürger wenden oder gegen die dauerhaften und gemeinsamen Interessen der Gemeinschaft."
Diese Wünsche oder Interessen, die die Rechte anderer Menschen gefährden, können religiöser oder politischer Natur sein, meistens jedoch wirtschaftlicher. Splittergruppen können Begüterte und Habenichtse oder Gläubiger und Schuldner sein oder die Gruppen orientieren sich an der Art des Besitzes einer Person. Madison schrieb: "Ein an Grundbesitz, die verarbeitende Industrie, Handel oder Finanzgeschäfte geknüpftes Interesse oder noch kleinere Interessen erwachsen in zivilisierten Nationen aus Notwendigkeit und teilen sich noch in verschiedene Klassen, ausgelöst von verschiedenen Geisteshaltungen und Ansichten. Die Regulierung dieser verschiedenen und wettstreitenden Interessen ist die Hauptaufgabe der modernen Gesetzgebung..."
Wie können faire, rationale und freie Menschen so viele wettstreitende Forderungen oder die Splittergruppen, die aus ihnen hervorgehen, koordinieren? Da es nicht möglich ist, Leidenschaft oder Eigeninteressen für ungesetzlich zu erklären, muss eine funktionierende Regierung in der Lage sein, zu verhindern, dass Splittergruppen, unabhängig von ihrem Einfluss, ihren Willen gegen das öffentliche Wohl durchsetzen. Eine Vorkehrung gegen anmaßende Splittergruppen ist laut Madison das republikanische (oder repräsentative) Regierungssystem, das dazu beiträgt, "die öffentlichen Ansichten zu verfeinern und zu erweitern, da sie das Medium eines gewählten Bürgergremiums durchlaufen müssen".
Noch wichtiger war laut Madison jedoch die Ausweitung der geografischen und öffentlichen Basis der Republik, wie es die von der neuen Verfassung vorgeschlagene Bundesregierung vorsah. Er schrieb: "Da jeder Abgeordnete in der großen Republik von einer größeren Anzahl von Bürgern als in der kleinen Republik gewählt wird, ist es für unwürdige Kandidaten schwieriger, erfolgreich die verwerflichen Künste zu praktizieren, mit denen Wahlen zu oft durchgeführt werden... Der Einfluss faktiöser Politiker kann vielleicht innerhalb deren Bundesstaat Begeisterung auslösen, wird aber in den anderen Staaten keinen allgemeinen Begeisterungssturm entfesseln."
Hier wird das Prinzip des Pluralismus gefordert, das Vielfalt sowohl um seiner selbst willen als Zeugnis für persönliche Vielseitigkeit und Freiheit gutheißt, sondern noch entscheidender aufgrund seiner positiven Auswirkungen beim Ausgleich widerstreitender Wünsche und Interessen. So wie die große Vielfalt der Glaubensrichtungen in den Vereinigten Staaten die Vorherrschaft einer einzigen Staatskirche unwahrscheinlich macht, macht die Vielzahl der Bundesstaaten mit ihren zahlreichen unterschiedlichen Regionen und Anliegen den nationalen Sieg einer fanatischen und potenziell tyrannischen Splittergruppe oder Partei unwahrscheinlich. Eine Bestätigung von Madisons Argument kann in der Entstehungsgeschichte der großen amerikanischen politischen Parteien gefunden werden, die tendenziell stets moderat und nichtideologisch waren, weil sie eine so große Vielfalt spezifischer und wirtschaftlicher Interessen in sich vereinen.
DIE GEWALTENTEILUNG
Um eine Willkürherrschaft durch Machtkonzentration auszuschließen, gehört die Aufteilung der Staatsgewalten auf verschiedene Regierungszweige zum übergeordneten Konzept des Systems der gegenseitigen Kontrolle und gemeinsamen Verantwortung. Die Federalist Papers sehen in der Gewaltenteilung jedoch einen weiteren Vorzug, und zwar die Erhöhung der Effizienz und Wirksamkeit der Regierung. Indem ihre Zuständigkeit auf spezielle Funktionen beschränkt ist, entwickeln die verschiedenen Regierungszweige sowohl Expertenwissen als auch Stolz für ihre Rolle. Dies wäre nicht der Fall, wenn sie zusammenhängen oder sich ihre Zuständigkeiten zu sehr überschneiden würden.
Qualitäten, die für die eine Funktion von ausschlaggebender Bedeutung sind, könnten für eine andere ungeeignet sein. Hamilton war deshalb der Meinung, dass "Energie in der Exekutive" bei der Verteidigung des Landes, einer gerechten Rechtsprechung und dem Schutz von Eigentum und Bürgerrechten – für ihn eng miteinander verbundene Rechte - unverzichtbar sei. Andererseits sind "Bedächtigkeit und Weisheit" die wichtigsten Charaktereigenschaften eines Gesetzgebers, nicht Energie. Er muss sich das Vertrauen der Menschen verdienen und ihre verschiedenen Interessen miteinander in Einklang bringen.
Die Verschiedenheit der Bedürfnisse erklärt auch, warum eine Person – der Präsident - die Vollzugsgewalt innehaben sollte, da eine aus mehreren Personen bestehende Exekutive zu Stillstand führen könnten und "die wichtigsten Maßnahmen der Regierung in den schlimmsten Notfällen des Staates behindern" könnten. Wenn die Legislative, die den Willen der Menschen widerspiegelt, ihr überlegtes und wohlerwogenes Urteil abgegeben hat, indem sie ein Gesetz verabschiedet, muss demnach die Exekutive dieses Gesetz durchsetzen, ohne jegliche Bevorzugung oder Ausnahmeregelungen im Fall von Eigeninteressen. Im Fall des Angriffs durch einen anderen Staat muss die Exekutive die Macht und Energie besitzen, um unmittelbar und mit Stärke reagieren zu können. Die Judikative wiederum muss sich auch durch besondere Qualitäten auszeichnen: nicht die Energie und Schnelligkeit der Exekutive, auch nicht die Aufgeschlossenheit der Legislative gegenüber der öffentlichen Meinung oder ihre Kompromissfähigkeit, sondern "Integrität und Mäßigung". Da sie auf Lebenszeit ernannt werden, sind die Richter zudem frei von Druck aus der Öffentlichkeit, der Exekutive oder Legislative.
DIE STETS WIEDERKEHRENDEN FRAGEN DER POLITIK
Die denkwürdigen Beobachtungen der Federalist Papers zu Regierung, Gesellschaft, Freiheit, Tyrannei und der Wesensart von Politikern sind nicht immer leicht zu finden. Vieles in den Essays erschient überholt, sich wiederholend oder stilistisch veraltet. Die Verfasser hatten weder die Zeit noch die Intention, ihren Gedanken eine ordentliche und umfassende Form zu verleihen. Die Federalist Papers sind jedoch für Menschen, die sich für die stets wiederkehrenden Fragen der politischen Theorie und Praxis, mit denen sich Hamilton und Madison befassten, unentbehrlich. "Keine eloquenteren, prinzipientreueren und aufschlussreicheren Antworten wurden je von einem amerikanischen Schriftsteller gegeben", schrieb der berühmte politische Historiker Clinton Rossitor im 20. Jahrhundert. "Die Botschaft der Federalists ist die folgende: kein Glück ohne Freiheit, keine Freiheit ohne Selbstverwaltung, keine Selbstverwaltung ohne verfassungsmäßige Regierungsform, keine verfassungsmäßige Regierungsform ohne Moral – und keine dieser großen Güter ohne Stabilität und Ordnung."
Originaltext: "Explaining The Constitution: The Federalist Papers" aus der Broschüre "Outline of U.S. Government , die vom Büro für internationale Informationsprogramme des US-Außenministeriums herausgegeben wurde. (erschienen im Amerika Dienst, 17. Mai 2005)
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